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关于城投永远不缺少话题与关注，但事实上，关注相关内容的大家，真正了解什么是城投吗？我想真正懂得区分的人一定是极少数的。当然笔者也是借着整理此文为契机，才得以系统化温习了解的，那么下面就让笔者带着大家一同了解城投定义与分类吧。

一、城投的定义

想弄懂城投具体是指哪类企业，先要弄清我国企业分类，这里暂不复杂细化讲各性质企业分类标准。简单从企业股权关系看，可分为国有企业与民营企业，而两者的归类关系，则是看大股东为国资还是民营或个人。穿透股权后民营主体或个人控股的企业则为民营企业，穿透股权后由国有企业或政府职能部门控股的企业则为国有企业，而城投是包含在国企范围内的一类业务具有特殊性的企业的泛指。（这里提示大家一下，央企也是属于国企范畴内的一类企业）

再要跳出一个误区，不是只有企业名称类似“XX城市建设投资有限公司/集团”的企业才归类为城投，真实城投属性包含的企业范围更广（后面我们具体解读）。

下面我们结合最新政策语境判别什么是城投？

第一：界定企业是否为城投的前提一定要是国有企业；

第二：企业本身依法合规承担政府公益性和准公益性项目；

从2017年12月23日财政部最新表述出发，城投平台的界定重点要关注是否依法合规承担政府公益性项目和准公益性项目，那么什么是公益性和准公益性项目呢？

《地方政府融资平台公益性项目债务核算暂行办法》以及国办发[2013]20号文就公益性项目和准公益性项目进行了阐述界定：公益性项目和准公益性项目共同点在于为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，而其中区别在于是否能产生较为稳定经营性现金流收入，前者大致可以囊括市政道路、保障性安居工程、土地整理以及公共卫生、义务教育、基础科研等相关项目；后者公开政策文件尚未有明确的说明，但我们大致上可以包括供水供热供电等民生运营相关项目、以及高速、铁路等收费性质的公共交通类项目。

政策语境下的城投定义很明确，大部分主体可以通过观察出资方式及业务端进行判断，但随着平台市场化转型的不断深化以及业务范围的不断拓展，对于部分层级相对高、业务范围较广的主体会存在一定界定分歧，对此，2015年以来各级地方政府官方口径对属地内国有企业界定归类为公益类企业和功能类企业有助于我们进一步判断相应企业的城投属性：

各级地方政府界定的公共服务类国有企业多涉及能源、交通、水务等领域，其更偏向于准公益性（带有稳定的现金流且不适合市场化运作），而功能性国有企业则以完成政府重大专项任务、服务国有经济战略性调整为主要目标，范围更加广泛，其中包括各类融资平台公司，这两类基本属于政策表述原则下的城投平台（功能性企业中也存在一些引领区域产业投资的主体，不属于城投的范围），而竞争类/商业类国有企业按照完全市场化的原则经营，以企业经济效益最大化为目标，可明确不属于城投平台。

二、城投的细分

以上述阐明的原则为标准：承担公益性及准公益性项目的地方国有企业为政策语境、较为严格意义下的城投平台。从主体业务和营业收入情况出发，我们对政策语境下较为严格意义下的城投平台进行梳理，进行更精细化的分类划分。

一般而言，我们根据平台展业区域及实际控制人判断其对应的行政级别：展业区域及实控人均对应省、市、区县（政府）的平台行政层级分别对应省级平台、地级市平台、区县平台。

部分特殊情况除外：

（1）对于展业区域在区县但股权上挂市本级的平台，需判定其为区县平台；

（2）对于园区平台：

若园区为国家级经开区/高新区或其他国家级产业园区，对应行政层级为国家级园区；

若园区为省级园区或是其他园区：

1）若实控人为园区管委会，对应划为省级园区平台、其他园区平台；

2）若实控人为园区所在地市或区县级政府，对应划为地级市平台、区县平台。

注：我国园区类型多样，不同园区对应着不同的行政级别，财政收入安排也大相径庭，一般可将园区区委书记职务层次作为该园区的行政等级，但此处不作更进一步地细分。

笔者综合相关企业的股东/实控人、主要业务类型、展业区域、营收情况等因素，将城投平台分为5大类：

城投平台：主要从事城市基础设施建设相关的公益性项目，比如土地整理、市政道路、保障性安居工程等；

准公益性平台：主要从事供水、供热、供电等民生运营相关项目，以及高速、铁路、轨交等有收费性质的公共交通类项目的建设和运营。

产投平台：承担区域内国有资产保值、增值功能，进行产业投资的国有资本运营主体；部分文旅类平台、特殊产业类平台亦归于此类。

金控平台：主要从事担保、租赁等非银金融类业务的平台。

园区平台：负责范围对应某个园区，可能是国家级经开区/高新区或其他国家级产业园区，也可能是省级园区或其他有一定定位的功能区；既包括从事相关公益性、准公益性业务的平台公司，也包括承担招商引资功能的产业投资类平台。

1、城投平台有哪些？

城投平台是最贴近官方定义的一类，主要从事公益性项目，根据业务类型可细分为三类：

（1）城市综合开发运营：主要从事土地整理业务、市政建设（城市道路、广场、文体场馆、绿化等）相关业务；

（2）交通板块投资：不同于城市综合开发运营主体负责的城市道路建设，交通板块投资主体主要负责跨区的国道、乡道建设，部分也可能包括快速路；

注：区别于部分非项目发包方，具有建筑施工资质，主要从事施工业务的建筑企业（或是城投平台下属子公司）。

（3）棚改、保障房开发：主要负责保障性安居工程的建设。

注：区别于部分主要从事商品房，未涉及保障性安居工程的房地产企业（或是城投平台下属子公司）。

目前，存量城投平台共2101家，仍以江苏、浙江、山东、四川等省份居多；其中，城市综合开发运营主体1860家、交通板块投资主体169家、棚改保障房开发主体72家。

分行政层级看，城市综合开发运营主体以区县级平台居多，交通板块投资及棚改保障房开发均以地级市和直辖市区平台居多。分主体评级看，三个细分类别城投平台均以AA主体为主。

2、准公益性平台有哪些？

顾名思义，准公益性平台主要从事准公益性项目，即能够产生一定经营性现金流入的公益性项目，与此同时涉及政府的财政补贴。

目前对于准公益性项目，公开政策文件尚未有明确的说明，但我们大致上可以将供水、供热、供电等民生运营相关项目，以及高速、铁路等收费性质的公共交通类项目包括在内。

根据行业属性及特点，我们作进一步细分：

（1）公用事业类：主要包括水务（供水、污水处理、水利建设等）、燃气（供热、燃气供应相关）、综合公用（包括上述2个或以上细分）三类；

（2）交通运输类：主要包括高速公路、铁路、轨道交通、机场（建设及运营，纯航空运营类的未包括在内）、港口等几类；

注：不包括具有建筑施工资质，主要从事施工业务的建筑路桥主体。

（3）能源板块投资：主要是电力供应板块，基于行业属性，电力供应主体多为省级平台，包括但不限于火电（不包括主营为煤炭的主体）、水电、风电、生物发电等。

目前，存量准公益性平台共358家，以江苏、广东、浙江、四川、山东等省份居多；其中，公用事业类主体121家（以水务运营主体为主）、交通运输类主体172家（以高速、港口板块投资主体为主）、能源板块投资主体65家。

分行政层级看，公用事业类主体以地级市平台为多，区县级平台也不少；交通运输类主体以省级高速类平台居多，其次是地级市轨交类平台；能源板块投资主体以省级平台为主。分主体评级看，公用事业类主体以AA评级为多；交通运输类、能源板块投资主体均以AAA居多。

3、产投平台有哪些？

部分业务既不属于公益性项目也不属于准公益性项目，以经营性业务为主的主体大多建立在政府划拨的优质资源之上，承担着国有资产保值增值的职能，我们将其归作产投平台。根据不同的投资形式，可作如下细分类：

（1）国有资本运营：整合区域内平台，业务较为多元化，本部履行管理职能，或还以直接股权投资或通过设立基金模式投资实体；

（2）文化旅游板块：主要从事景区建设和运营，或文化板块投资的平台；

（3）特殊产业类：包括农垦、粮食和林业。

目前，存量产投平台共472家，以江苏、浙江、四川等省份居多；其中，国有资本运营平台346家、文化旅游板块主体113家、特殊产业类平台13家。

分行政层级看，国有资本运营平台、文化旅游板块主体均以地级市平台为多，区县级平台也不少；特殊产业类平台以省级平台为主。分主体评级看，产投类平台认可度相对较低，整体以AA及以下主体居多。

4、金控平台有哪些？

对于以金融板块投资业务为主的平台我们单独划作一块，其中：

（1）省级金控：首先是实控人为省级政府，其次至少拥有2个金融牌照（包括但不限于银行、券商、保险、担保）；

（2）金融板块投资：指在手金融牌子不足两个的省级平台或是投资于小贷、担保等金融板块的其他层级主体；

（3）地方AMC：主要从事省内金融机构和非金融机构不良资产收购、管理和处置等业务。

目前，存量金控平台共87家，以江苏、广东、浙江、山东、福建等省份居多；其中，省级金控平台18家、金融板块投资主体43家、地方AMC 26家。

5、园区平台有哪些？

上述平台分类均系根据平台业务类型判定其类别。园区平台在判定方式上有所不同，主要系根据其展业区域判定。

我国园区类型多样，有国家级新区、国家级开发区、国家级高新区、省级开发区、省级高新区……故而对园区平台还可细分为国家级园区平台、省级园区平台和其他类型园区平台。

目前，存量园区平台共544家，其中国家级园区平台452家、省级园区平台67家、其他类型园区平台25家。

分省份看，江苏省园区平台数量遥遥领先，其次是浙江省，园区平台数量超过50家；山东、湖南、陕西等省份园区平台数量在30家以上。